A ação civil pública é o principal instrumento brasileiro para levar ao Judiciário danos que atingem muitas pessoas ao mesmo tempo: o meio ambiente, os consumidores, a cidade, o patrimônio público. Este artigo integra a série Diário da Faculdade de Direito, em que organizo as aulas do curso de Direito. O tema desta aula foi a tutela coletiva, da classificação dos direitos à execução da sentença.
No fim, trago o olhar de perito judicial: boa parte das ações civis públicas depende de prova técnica.
Fundamentos e finalidade
A base da ação civil pública é a Lei nº 7.347/1985. Ela funciona integrada ao Código de Defesa do Consumidor, formando o chamado microssistema de tutela coletiva.
A ação pode buscar medidas preventivas, inibitórias e reparatórias, incluindo obrigações de fazer e de não fazer. Os campos de aplicação incluem o meio ambiente, as relações de consumo, o patrimônio público e social, a ordem econômica e urbanística e os direitos de grupos raciais, étnicos e religiosos.
Os três tipos de direito coletivo
O art. 81, parágrafo único, do CDC divide os direitos tutelados em três categorias. Saber identificar cada uma define quem pode agir, o que pedir e quem será alcançado pela decisão.
| Categoria | Titulares | O que os une | Exemplo |
|---|---|---|---|
| Difusos | Indeterminados | Uma circunstância de fato | Poluição de um rio que atinge toda a região |
| Coletivos (stricto sensu) | Grupo, categoria ou classe identificável | Uma relação jurídica comum | Cláusula abusiva igual para todos os contratantes de um plano |
| Individuais homogêneos | Determináveis na liquidação | Origem comum do dano | Consumidores lesados pelo mesmo produto defeituoso |
A ação civil pública também não se confunde com a ação popular, a ação de improbidade e o mandado de segurança coletivo. Cada instrumento tem finalidade e pressupostos próprios.
O que a ação civil pública não pode fazer
Em regra, ela não serve para pedidos sobre tributos, contribuições previdenciárias, FGTS ou fundos cujos beneficiários possam ser individualmente determinados (art. 1º, parágrafo único, da Lei 7.347/85). Ainda assim, pode proteger a dimensão social e indivisível desses interesses, desde que o pedido não se converta em indenizações individuais.
Quanto à Constituição, a ação admite apenas o controle difuso e incidental, com efeitos limitados ao caso concreto. Ela não pode funcionar como substituta da ação direta de inconstitucionalidade.
Quem pode propor
A legitimidade é concorrente e disjuntiva (art. 5º da Lei 7.347/85): cada legitimado pode propor a ação sozinho, sem autorização dos demais. Ações com o mesmo objeto podem ser reunidas ou extintas pelas regras processuais.
- União, Estados, Distrito Federal e Municípios
- Entidades da administração indireta
- Ministério Público
- Defensoria Pública
- Associações
As associações precisam de pelo menos 1 ano de existência e de pertinência temática com o direito defendido. O requisito de tempo pode ser dispensado quando houver relevante interesse social ou dano de grande gravidade e extensão. Se a associação desistir ou abandonar a ação, o Ministério Público ou outro legitimado pode assumi-la.
Inquérito civil, TAC e Defensoria
Antes do processo, o Ministério Público pode instaurar o inquérito civil. Ele é facultativo e serve para reunir provas, avaliar se cabe a ação e buscar uma solução extrajudicial. Qualquer pessoa pode comunicar ao MP uma possível lesão; para o servidor público, essa comunicação é um dever.
Uma dessas soluções é o termo de ajustamento de conduta (TAC). Ele fixa compromissos, reparações e multas e tem força de título executivo extrajudicial.
A Defensoria Pública tem papel relevante na proteção de grupos vulneráveis, seja a vulnerabilidade econômica, social, informacional, política ou jurídica.
Contra quem e para quê
Podem ser réus as pessoas físicas ou jurídicas que causaram, participaram, autorizaram ou se beneficiaram da lesão, além de quem tem dever jurídico ligado a ela. A inclusão de cada réu precisa ter vínculo direto com o dano e contribuir para a efetividade da decisão.
A prioridade é prevenir ou interromper o dano: impedir que a conduta comece, continue ou se repita. Quando o dano já ocorreu, a reparação material ou ambiental e as obrigações de fazer ou não fazer podem ser cumuladas.
A indenização por dano moral coletivo vai para o fundo previsto em lei. Ela não é distribuída automaticamente às vítimas.
Competência e coisa julgada
A competência depende do local e da extensão do dano:
- Dano local: foro do local do dano
- Dano regional ou nacional: capital do Estado ou Distrito Federal
- Entidade federal envolvida: em regra, Justiça Federal
- Meio ambiente do trabalho: Justiça do Trabalho
O STF declarou inconstitucional a limitação territorial prevista no art. 16 da Lei da Ação Civil Pública. Hoje, o alcance da coisa julgada acompanha o objeto da ação, a extensão do dano e o conjunto de titulares atingidos.
| Direito | Alcance da coisa julgada |
|---|---|
| Difusos | Erga omnes, salvo improcedência por insuficiência de provas |
| Coletivos | Ultra partes, limitada ao grupo, categoria ou classe |
| Individuais homogêneos | Permite execuções individuais após o reconhecimento da responsabilidade |
Ações individuais e execução
Quem já ajuizou ação individual não se beneficia automaticamente da procedência da ação coletiva. Para aproveitar a decisão, precisa requerer a suspensão do seu processo individual, como prevê o art. 104 do CDC.
Nos direitos individuais homogêneos, cada vítima ou sucessor liquida e executa o julgado, comprovando sua condição, o dano e o valor devido. A liquidação pode envolver inversão do ônus da prova, exigindo do responsável os documentos necessários para quantificar o prejuízo.
Se, depois de 1 ano, não houver habilitações suficientes, cabe a execução coletiva do saldo, revertido ao fundo legal (art. 100 do CDC).
O olhar do perito
Como perito judicial e arquiteto, vejo a prova técnica em três momentos da ação civil pública:
- No inquérito civil: vistorias e laudos ajudam o Ministério Público a decidir se propõe a ação ou firma um TAC.
- Na prova do dano: danos ambientais e urbanísticos, falta de acessibilidade em prédios públicos e vícios construtivos em conjuntos habitacionais dependem de perícia para serem demonstrados.
- Na liquidação: quantificar o prejuízo de cada vítima, ou o custo da reparação, é trabalho técnico de avaliação.
Um método para analisar qualquer caso
A aula terminou com um roteiro para resolver casos de tutela coletiva:
- Identificar o problema
- Definir o direito protegido
- Apontar o legitimado ativo
- Escolher os réus adequados
- Definir a tutela cabível
- Fixar a competência
- Delimitar o alcance da decisão
Seguir esses passos evita os erros mais comuns: confundir os instrumentos coletivos, ignorar os limites materiais da ação e errar a competência ou a extensão da coisa julgada.
O resumo visual desta aula está no carrossel publicado no Instagram @domingos_massa.
Domingos Massa é arquiteto e urbanista, perito judicial e assistente técnico, e acadêmico de Direito.
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